在数字经济时代，数据既是新动力，也是新生产要素。党的十九届四中全会要求“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，首次提出将“数据”作为生产要素参与分配。2022年12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外发布，为培育数据要素市场、发挥数据要素价值指明了方向。数据是数字经济发展的核心引擎，数据对于数字经济发展能产生多大促进作用，从根本上取决于数据治理从多大程度上促进了数据价值的释放。当前，我国数据治理主要呈现三大趋势，这3个趋势从不同层面相互补充，为数据要素市场建设奠定了基础。
趋势一：数据要素登记日益受到重视
数据要素登记是数据流通交易的先手棋。数据要素登记是指对数据的来源、类型、质量、价值、应用场景等各类属性进行登记。随着数据治理水平的不断提高，各方越来越意识到：要发挥好数据要素的作用，首先要形成一个数据要素的“总账本”，将所掌握数据的总量、类别、价值等属性梳理清晰，这使数据要素登记成为了近来备受关注的一项数据治理手段。数据要素登记工作具有重要意义，不仅是掌握数据资源底数的重要手段，也是数据定价、交易、结算、交付的基础。预计未来，数据要素登记将像土地、劳动力、资本、技术等生产要素的登记一样，由国家专门成立机构统筹推进，为数据要素权属的确立、价值的评估、交易的开展提供根本保障。
各地普遍探索开展数据登记工作。如，浙江省从2021年9月开始，通过其“一体化数字资源系统”对全省政务系统的公共数据、应用系统、算法组件等数字资源进行了全面普查、登记和汇总，赋予每项数字资源唯一“身份编码”，形成了全省数字资源的智能化“总账本”。通过这个智能化“总账本”，各地各部门可一站式浏览全省数字资源，快速掌握各地区、各领域、各条线的创新及特色应用，开展互学互鉴，实现了“一地创新、全省受益”。广东省也对省内公共数据资源进行了普查和登记工作，目前已厘清全省发布的信息系统11052个、数据资源目录56794类、数据需求2672单，深入梳理了政务信息资源目录信息逻辑一致性与有效性，大幅提高数据质量和数据共享效率。此外，各大数据交易机构也纷纷将数据登记作为活跃数据交易的抓手，已经建成或正在建设自身的数据登记平台，通过数据登记平台登记和上架数据产品。2022年7月，北京国际大数据交易所专门成立了面向全国的数据资产登记中心，探索通过数据资产登记的方式盘活全国数据资源。上海数据交易所发布《全国统一数据资产登记体系建设白皮书》，首次提出采用“七统一”原则建设全国统一数据资产登记体系和登记市场，即：统一登记依据、统一登记机构、统一登记载体（平台系统）、统一登记程序、统一审查规则、统一登记证书、统一登记效力。
建议从立法引领、平台建设、标准支撑、生态培育等方面入手，发挥数据登记对数据要素市场建设的支撑作用。一是立法引领，夯实数据要素登记法律基础。探索制定“数据要素登记管理办法”，以法律法规的形式确立登记依据的严肃性和权威性，进一步明确数据登记的定位、目的和登记效力，界定数据登记的适用范围及登记条件，明确登记机构的性质及其服务职责，规范登记的流程和权属界定的标准等。二是平台为基，降低数据要素登记制度成本。在全国范围内遴选一批数据登记机构，引导数据登记管理流程规范化，提升登记机构公信力和数据登记的权威性。强化登记平台集成度，探索建设国家级、区域级的数据登记平台，实现平台跨组织、跨系统、跨层级、跨区域、跨领域的互联互通互操作，实现数据要素“一地登记，全国共享”。三是标准支撑，筑牢数据要素登记标准底座。开展数据登记流程、登记数据格式、登记证书要素等领域的技术标准研制。开展登记数据资产价值评估试点，探索数据资产入表，为数据资产估值提供科学客观可量化的方法。探索制定数据收益分配规则，促进数据跨机构开放共享。四是开放融通，培育数据要素流转生态。鼓励央企、互联网平台企业等数据富集企业将通信、金融、工业等市场亟需的数据提交至数据登记平台进行登记，发放数据登记凭证。支持数据持有方合理获益，形成示范效应，从而提升全国数据要素总供给量。
趋势二：培育统一的数据市场势在必行
数据互联互通是激发数据要素价值的关键。数据要素是一种社会资源，其经历的采集、汇聚、存储、交换、分析、使用、销毁等过程，通常被称为数据要素流转。数据要素市场建设和发展的动能来源于“流转”，即获得数据资源流动性。只有让数据流动起来，实现互联互通，让数据变成真正的“活水”，发挥数据的使用效力，才能最大程度激发数据要素价值。
中央政策和地方实践相互呼应力促数据互联互通。从中央政策上看，数据互联互通逐渐成为国家引导数字经济发展的方向所在。例如，2022年4月印发的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》强调，要加快培育统一的数据市场；2022年10月出台的《全国一体化政务大数据体系建设指南》就统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化8个方面重点提出了指导意见，为推进建设互联互通的政务大数据体系指明了方向。从地方探索上看，除了各地出台的数据条例以及数字经济条例均突出“互联互通”“区域数据协同”“开放共享”等字眼外，相关政府和市场实践也在顺应数据互联互通的大趋势。一方面，首席数据官模式逐步推广。2021年以来，广东、浙江、江苏、辽宁等省陆续开展政府首席数据官制度改革试点；2022年，绍兴市和杭州市滨江区也相继推出了首席数据官制度；2022年8月，广东省工信厅发布《广东省企业首席数据官建设指南》，开始着力引导数据密集型企业设置首席数据管。首席数据官设立的最重要目的就是要强化不同部门之间的数据联系，构建互联互通的数据生态圈，发挥不同部门间的数据协同效应。另一方面，数据交易市场互联互通进一步强化。例如，深圳数据交易所已与贵阳大数据交易所签署战略合作协议，将加强双方在数据标准、数据场景和数据资源等方面的对接，开启了数据互联互通的全新尝试；上海数据交易所与苏州大数据交易所也达成了类似合作协议。
建议加快数据要素流转，培育全国统一的数据要素市场。一是加快公共数据开放共享，增强数据要素供给能力。健全公共数据共享责任清单制度，规范数据共享交换接口建设，打通国家数据共享交换平台与各部委及地方业务系统接口，形成完整贯通的数据整合共享交换体系。健全完善数据分级分类开放制度，明确公共数据开放目录清单，充分依托已有基础和资源，建成统一规范、互联互通、安全可控的公共数据开放平台。二是完善数据交易制度规则，促进数据交易健康发展。补齐数据交易监管短板，制定出台“数据交易场所管理办法”，推进数据交易市场的准入机制建设，完善数据准入体系及人员从业职格认证体系。选取北京、上海、深圳等数据资源丰富、产业集中、积极性较高的地方进行数据交易试点，就数据确权、定价、交易规则、场景创新等先行先试，尽快总结经验并推广。三是完善跨境数据流动规则，逐步提升对外开放水平。采用“负面清单”的形式列出不允许出境的数据类别，“负面清单”以外的数据允许依法出境，为相关企业主体提供清晰的遵循依据。加快建设跨境数据保护能力第三方认证机构，为有数据出入境需求的企业提供安全能力认证，提高相关主体的跨境数据保护能力。探索推行试点区域数据跨境流动“白名单”政策，强化与其它国家和地区企业的互认，促进认证企业间的跨境数据流通。
趋势三：数据经纪人、数据空间等理念和制度不断创新
数据要素跨行业、跨区域、跨部门融合应用成效显著。数据要素融合应用是数据在互联互通基础上进一步进行应用场景和应用模式的创新，创造出全新的价值，可以说是数据治理的精华和创新所在。数据要素融合能够不断催生数字经济新产业、新业态和新模式，促进经济社会高质量发展。以汽车产业链数据、外贸数据等为代表的跨行业数据融合，以长三角、京津冀、粤港澳大湾区等为代表的跨区域数据融合，以及以“城市大脑”和疫情防控等为代表的跨部门数据融合，让数据要素价值有了“1+1>2”的效果。
多地开启数据治理理念、规则、制度方面的创新，强化对于数据应用场景的开拓以及对于数据本身的创新应用。一是首批数据经纪人“持牌上岗”。“数据经纪人”概念起源于美国，与欧盟《数据治理法案》中提出的“数据中介”定义相似，其功能主要是帮助数据需求方收集、汇聚和交易合法数据。2022年8月10日，全国首批数据经纪人已在广州市海珠区“持牌上岗”，促成一批数据要素市场项目成功落地。二是数据空间落地应用。2022年以来，广东省政务服务数据管理局通过构建“个人数字空间”“法人数字空间”创造政务数据开放共享的安全环境；东方电气、华控清交等企业在机床生产、质量检测等领域纷纷落地了数据空间项目，为企业数据传输和技术合作提供信任基础。三是数据资产化模式推陈出新。近年来，数据资产凭证、数据信贷、数据信托等数据资产化模式不断创新。例如，2022年10月12日，在北京市经信局指导下，北京银行就成功落地全国首笔数据资产质押融资贷款，额度为1000万元。
建议拓宽数据应用场景，支持数据创新应用新模式。一是鼓励和发展数据信托、数据经纪、数据空间等新模式。支持有条件的企业将通信、金融、工业等市场亟需的数据通过数据信托、数据经纪、数据空间等模式进行开放、共享、流通、交易或开发利用，更好对接数据需求方，充分发挥数据价值。二是开展数据要素应用场景遴选。面向数字经济、数字政府、数字社会等重点领域在全国范围内征集公共数据、个人数据、企业数据等数据要素典型应用场景及相关技术、产品和解决方案，遴选出一批具有示范性、可推广的成熟应用场景，编制“数据要素典型应用场景案例集”。三是积极推广数据资产管理与运营新模式。会同银行、券商、信托等金融机构，共同推广数据信贷、数据信托、数据资产证券化等模式，调动各方参与的积极性。
综合来看，数据要素登记是掌握数据资源底数的根本途径，只有掌握了数据资源这个“账本”，才有可能更有针对性地发挥其潜在价值，因此数据登记可以说是数据治理的“根节点”；数据要素互联互通是打通发挥数据资源作用的“任督二脉”的根本举措，让数据资源价值能够实现聚合，产生“1+1>2”的协同效应，让数据价值真正得以释放，是数据治理的关键手段；而数据要素融合应用则是让数据在互联互通基础上进一步进行应用场景和应用模式的创新，创造出全新的价值，可以说是数据治理的精华和创新所在，是“桂冠上的明珠”。下一步，应充分顺应数据治理三大趋势，加快数据要素市场建设，为做强做优做大我国数字经济贡献数据力量。
