近期，英国移动运营商3 UK（Three UK）确定在2024年底之前关闭其3G移动服务。之前，英国另外两家运营商沃达丰（Vodafone）和英国电信也曾发布将于2023年关停3G网络的类似公告。而美国三大电信运营商计划在2022年彻底关停3G网络。
在无线通信行业，关闭落后网络通常是因为电信运营商希望将有限的频谱资源用于更高效的网络技术。例如，AT&T曾在2017年关停2G网络，当时目的是为了改善3G网络覆盖，推动4G尽快普及。
5G网络建设加速推动2G/3G退网进程
随着4G/5G规模商用开展，全球2G/3G退网进程正在加快。GSMA统计近年全球2G/3G退网情况如图1所示，预计到2025年全球将累计有61张2G网络和46张3G网络关闭。目前，美国、德国、澳大利亚、新西兰、新加坡、日本、韩国、越南以及中国澳门等国家和地区均开展了2G/3G退网工作。
图1 全球2G/3G退网情况统计及预测（来源:GSMA）
图2 2G/3G/4G/5G手机出货量历年对比及预测（来源：Credit Suisse）
不过，从全球来看，2G（GSM）的生命周期是相当长的，即使随后陆续出现了3G/4G/5G，但迄今为止2G仍未被完全替代。这点从Credit Suisse绘制的2G/3G/4G/5G手机出货量历年对比及预测图（见图2）可看出。
运营商积累了丰富的2G/3G退网经验
从2008年开始，全球部分电信运营商相续启动2G/3G退网，至今已积累了丰富的经验，具体如下。
一是确保替代网络具备同等服务水平。这是关闭旧网络的前提，为此在退网过渡期，要保留一张2G薄网以承载漫游业务，否则将影响用户对电信服务的信任。如在德国，虽然3G网络早已关停，但为保持语音业务的连续性，仍保留了2G网络。
二是关闭旧网络之前要留足过渡期。按国外电信运营商的惯例，过渡期通常为3年左右，电信运营商要提前通过各种渠道告知用户有关退网时间和路径的安排计划，并为用户提供各种补偿或激励措施，包括提供各种打折话费和手机终端、协助回收旧手机等。如在美国，AT&T曾向边远地区的用户提供免费邮寄智能手机等服务。
三是妥善处理与行业单位的协商沟通。电信运营商要提前制定详备的2G/3G退网方案，尤其要加强与行业单位的协商。如AT&T在关闭3G网络之前，为企业客户提供了超过1亿美元的激励政策，鼓励其更换过时的3G设备，为具有独特过渡需求的企业客户量身定制解决方案。
四是在行业监管机构协助下加快推进。电信运营商要与行业监管机构一起向公众宣传退网相关措施，协商制订2G/3G终端逐步退市计划，以切断2G/3G新设备入网源头等。如越南制定如下政策：从2022年开始，制造或进口的移动通信终端设备必须支持4G技术；从2024年9月开始，不再延长2G/3G技术的许可证。
电信运营商2G/3G退网仍受到多方阻力
尽管电信运营商制定了2G/3G退网政策，但要彻底关停2G/3G网络，还是会受到来自普通用户、行业企业和公共组织的阻力。以美国AT&T要关停3G网络为例，早在2020年AT&T向公众告知3G退网计划时,曾收到过大量的用户投诉。此后警报行业通信委员会又向联邦通信委员会提出，因时间紧张，来不及完成所有设备系统的升级改造，部分执法机构、家庭和汽车的跟踪监测设备还在使用3G，关闭3G将带来“重大的公共安全风险”。警报行业通信委员会同时认为AT&T为其制定的转网方案，尚不能证明在关键系统发生重大中断事故时能确保立即恢复服务。因同样原因，T-Mobile公司关停2G的时间也仍未确定，即便其2G/3G流量占比已不到1%。
2G/3G退网是新旧动能转换的必然选项
一是2G/3G腾退出的频率资源将推动4G/5G加快完善与发展。2G/3G早已成为老旧技术，网络速率、容量、频率效率等均存在不足，但其占用的低频资源具有信号覆盖广和穿透能力强等天然优势，若释放出来用于4G/5G等新技术，必将大幅降低建设和运营成本，提升资源使用效率。
二是我国主推的蜂窝物联网和宽带语音技术可以很好地替代2G/3G。2G/3G主要承载语音通话和中低速数据业务，当前我国主推的NB-IoT（窄带物联网）、4G（含Cat1、VoLTE）和5G技术，正好可以完整填补2G/3G退网之后的技术空白。
三是关停2G/3G网络是落实绿色低碳和网络安全战略的必然选择。关停2G/3G可降能降耗，节省运营维护开支和许可费用，便于电信运营商轻装上阵集中精力发展4G/5G。因2G/3G基站认证机制不完备，关停2G/3G网络可消除一些黑客窃听和伪基站诈骗等犯罪行为，排除部分危害用户信息安全和公共治安的隐患。
国内2G/3G退网政策日渐明朗
2021年11月，工信部印发的《“十四五”信息通信行业发展规划》明确提出“加快2G、3G网络退网，统筹4G与5G网络协同发展”，将2G/3G退网列入“十四五”期间网络基础设施的重点工作。在此之前，2020年5月工信部发布了《关于深入推进移动物联网全面发展的通知》，首次明确提出“推动2G/3G物联网业务迁移转网”。电信运营商也发布多项2G/3G退网文件，如中国移动要求在2020年底前停止新增2G物联网用户；中国电信力推将2G语音业务逐步迁移到VoLTE，并要求5G终端不再支持2G；中国联通发布2G/3G退网计划，鼓励2G用户升级到4G/5G。
2G/3G退网面临的难点
设备退网并不是简单的技术问题或者经济问题，当前我国2G/3G退网面临如下难点。
一是2G/3G规模庞大，退网过程不宜“一刀切”。截至2021年底，2G/3G基站规模仍达263.5万座，占基站总数的比例超过26%。2G/3G网络仍承载着上亿的手机用户和物联网用户，其中中国移动2G规模最大，承载着将近九成以上的用户。在部分地区，电信运营商已启动部分2G/3G基站关停工作，但因退网方案欠妥当，引发了部分负面舆情。
二是2G/3G物联网新终端仍在出货。据统计，2021年2G/3G非手机终端出货量达1501万部，同比虽下降69.7%,但仍呈现“产销两旺”的局面。终端设备一旦入网便承担起行业用户的重要生产经营任务，且物联网终端迭代周期长，以智慧抄表为例，可达到7~15年，这给今后2G/3G彻底退网带来隐患。
三是2G/3G存量业务迁移任务重。对于2G/3G物联网业务，中国移动研究院的研究如图3所示，当前主要承载的物联网业务包括车联网、共享行业、智能金融、智能表计、消费电子等，涉及大量历史资产问题，包括现有通信模组，甚至生产类设备升级的费用由谁出等。对于2G/3G手机业务，2G用户终端大多是老人功能机，部分是儿童电话手表。据调查，目前价格低廉的2G功能机仍有市场，其与4G功能机仍有几十元的价差，因此受到部分老人的欢迎。据统计，2021年2G/3G手机终端出货量达到417万部，虽同比下降52.3%，但仍有12款2G/3G手机新产品面市。
图3 2G移动物联网流量占比情况（来源：中国移动研究院）
四是替代技术仍面临网络和产业方面的问题。2G/3G网络承载中低速物联网业务，4G/5G网络技术虽具备可替代性，但要实现尽快转网，仍面临如下问题。一是NB-IoT网络覆盖有限。目前，电信运营商的NB-IoT网络部署力度有限，部分地区NB-IoT网络覆盖水平还不能完全满足承载2G/3G连接迁移的要求，在局部覆盖深度方面还需加强。二是4G Cat1/5G终端模组成本不够低。4G Cat1技术可通过4G网络快速部署，但因其首批模组于2019年底上市，要实现与2G模组趋同的价格和质量，至少需要3年以上的时间。
有序推进我国2G/3G退网的几点建议
淘汰2G/3G“旧动能”，对我国信息通信行业可持续发展具有积极意义。但我国2G/3G退网任务重，情况复杂，在借鉴国外已有2G/3G退网经验的同时，还要结合实际情况稳步推动2G/3G退网工作开展，落实信息通信行业十四五规划要求。
建议一尽早部署2G/3G退网规划
为妥善处理2G/3G存量用户退网事宜，电信运营商要提前部署2G/3G退网方向和路径，考虑分阶段、分区域、分频段开展2G/3G退网工作，并提前通过多方渠道向用户和行业单位告知2G/3G退网政策，做好包括心理思想等在内的2G/3G退网准备，提前与行业单位协商好2G/3G业务的退网转网方案。
建议二确保2G/3G退网不减服务
电信运营商要持续优化替代网络，在2G/3G网络关停区域，确保替代网络在信号覆盖、服务质量等方面达到甚至超过原有2G/3G水平。过渡期间，考虑保留一张2G薄网作为应急备用；并在机场出入境处为国外旅游客户提供4G/5G手机租赁服务，以承接国际漫游业务。
建议三加快引导2G/3G存量业务转网
电信运营商要提前开展市场精准营销服务，推出一些有吸引力的转网激励或定向沟通计划，包括提供4G/5G优惠套餐、开展智能手机打折销售活动，为老年人提供智能手机使用技能培训、开发适老的智能终端，沟通洽谈物联网转网方案等。
建议四大力推广NB-IoT/4G Cat1/5G应用
推动4G Cat1/5G模组产业加快成熟，按需建设NB-IoT网络，尽快形成以NB-IoT/4G Cat1/5G为“三驾马车”的移动物联网生态发展格局，提升先进移动技术的使用比例，激发2G/3G存量业务加快向NB-IoT/4G Cat1/5G迁移的内生动力，加快促进4G/5G应用繁荣。
建议五提前谋划2G/3G频率重耕事宜
电信行业监管机构要提前开展电磁兼容性研究，处理好各业务系统之间干扰保护和协调问题，适时启动800MHz/900MHz/1800MHz/1900MHz/2100MHz等频率规划调整工作。
