作者：中国信息通信研究院信息通信业务受理中心 曹磊
自2001年我国加入世界贸易组织以来，我国电信领域按照“入世承诺”按时有序地逐步向外资开放，尤其是近几年我国加快开放步伐，持续推进服务业开放，电信领域业务也加快了开放进程，吸引了更多外资企业进入我国电信领域，市场发展更加繁荣。
与此同时，外资企业对我国电信市场进一步开放的呼声越来越高。近年来党中央多次提出，中国开放的大门只会越来越大，要持续推进更高水平对外开放举措，而电信领域作为服务业中重要领域，未来也将逐步放宽外资限制，以开放促改革、促发展，优化外商投资营商环境，吸引更多外资企业进入。本文通过分析我国电信领域开放历程、当前市场发展情况和目前增值电信业务进一步开放遇到的瓶颈，提出后续有关电信业务开放的意见和建议。
我国电信领域开放历程
加入世界贸易组织，打开对外开放大门
2000年9月25日，国务院颁发《中华人民共和国电信业务条例》，明确了国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。2001年12月我国正式加入世界贸易组织(WTO)，承诺开放相关增值电信业务领域，允许外国服务提供者设立合资企业，外资不超过50%;承诺在相关基础电信业务，允许外国服务提供者设立合资企业，外资不超过49%。
2001年12月11日，国务院颁发《外商投资电信企业管理规定》，为电信业务对外开放奠定了法律基础，同时明确了香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的公司、企业在内地投资经营电信业务，比照适用。
针对港澳资本扩大开放增值电信业务
2003年，基于CEPA政策，在WTO承诺基础上，面向港澳资本推出更高水平电信业务开放政策，允许港澳服务提供者，在内地经营互联网数据中心、呼叫中心、互联网接入服务等业务，股权比例不得超过50%。
2015年，在前期开放政策基础上，针对香港、澳门服务提供者在广东省进一步放开部分业务的股比限制，包括国内多方通信服务、互联网接入服务(服务范围仅限在广东省内)、信息服务业务(应用商店)等，外资股比不设限制。
2016年，我国前期试点政策在全国范围内又进一步扩大开放，明确对于港澳服务提供者在境内设立公司，可以开展在线数据处理与交易处理(仅限于经营类电子商务)、信息服务业务(仅限于应用商店)等，允许独资经营;其余增值电信业务，港澳资股权不超过50%。
创新区域试点、逐步复制推广
2014年，工业和信息化部联合上海市人民政府在上海自由贸易试验区开展增值电信业务扩大开放的试点，在WTO承诺基础上进一步开放相关增值电信业务，其中5项业务允许外资独资经营，包括信息服务(仅限应用商店)、存储转发类、呼叫中心、国内多方通信、互联网网接入服务业务(为上网用户提供互联网接入服务);国内互联网虚拟专用网业务外资股比不超过50%，在线数据处理与交易业务(经营类电子商务)外资股比不超过55%。
2015年1月，在上海自贸区率先全面放开在线数据处理与交易处理业务(经营类电子商务)，允许外商独资设立经营类电子商务企业。
外商投资电信企业百花齐放
截至2020年6月底，获得我国批准的外商投资电信企业共266家，其中有182家由工业和信息化部颁发许可证，50家由上海市通信管理颁发试点批复(上海自贸区内企业)。分析现有持证主体情况来看，主要有如几大特点。
第一，申请业务种类较为全面。10项增值电信业务中有8项业务均有外商投资企业持有相应许可，而存储转发类业务、互联网域名解析服务业务由于业务量小等原因，未有外资企业申请。外商投资企业持有相应许可的大部分业务主要集中在信息服务业务、在线数据处理与交易处理业务，主要原因是上述两项业务均属于第二类增值电信业务，属于平台类业务，开展业务成本低、开放力度大，能够更好吸引外资进入。
第二，外资来源具有多样性。从资本来源地看，既有美国、德国、法国、韩国、日本等发达国家，也有我国香港、台湾地区。而来源于我国香港地区的企业外资高达2/3，主要是因为我国目前的开放政策在CEPA框架下对于港资的力度最大，很多欧美企业都通过其香港公司到内地投资。
第三，外资背景囊括行业广。从外资背景来看，有传统电信企业，包括英国电信、香港电讯、NTT等，看好内地庞大的潜在市场，利用自身技术优势开展相应的电信业务;也有传统线下领域向互联网搬移，如汽车领域的大众、通用等，商超领域的家乐福、平和堂;包括亚马逊、微软等境外知名互联网高科技企业，利用自己在互联网领域的影响力进入我国市场。更有很多外资看好企业发展，进行单纯的财务投资。
第四，外资入股形式各异。针对有外资股比限制的业务，外资会通过与内资企业设立合资公司的身份来申请许可;针对没有外资股比限制的业务，外资在境内设立独资企业申请许可;还有外资通过购买已持证的内资企业股份的方式，进入我国电信市场。无论采取何种方式的投资，都需要符合我国开放政策和相关法律法规。
瓶颈已现
近年来，我国持续推进高水平对外开放，逐年缩减外资准入负面清单，彰显了我国扩大对外开放的决心。在国家整体宏观政策的影响下，电信领域近年来开放力度非常大，与此同时，对外开放的进一步发展也面临着一些问题，如2020外资准入负面清单中电信领域没有进行调整，也可看出我国的电信业务开放遇到了瓶颈。
网络信息安全问题
电信行业涉及网络安全、信息安全等，尤其基础电信业务承载国民经济命脉。从前期开放情况来看，率先开放且完全放开比例的业务，基本都是平台类的第二类增值电信业务，安全风险相对较小。而涉及基础设施类的第一类增值电信业务开放力度较小，包括互联网数据中心、内网分发网络业务等，承载大量信息资源。出于安全考虑，目前只面向港澳资本开放50%。党中央、国务院高度重视安全问题，2014年提出了总体国家安全观，国家安全体系涵盖11种安全，包括信息安全。我国于2016年出台了《中华人民共和国网络安全法》，为现有的网络安全管理制度提供法律保障，更加体现国家对于网络安全的重视程度。未来在推进开放的过程中，如何妥善处理好开放与安全的问题，是需要深入研究、国家统筹的关键核心问题。
对国内产业发展的冲击
虽然国内高科技企业近年来也迎来了蓬勃发展，在某些关键技术、领域也处于世界领先地位，但不得不承认，我国整体的科技发展水平与欧美国家存在一定的差距。以云计算市场为例，国内的阿里云、腾讯云占据了国内云计算的大部分市场，但无论是在技术水平上，还是占世界总体市场份额上，仍与美国微软、亚马逊的云计算仍有较大差距。我国近年来云计算市场迎来蓬勃发展，各行各业均大力提倡企业上云，尤其在新冠肺炎疫情的影响下，云上办公的重要性越发突出。未来国内云计算将是一个千亿级以上的市场，一旦向外资开放相关业务，允许外资进入，必然会给国内的产业发展带来一定的冲击，国内知名云计算厂商面对激烈的竞争，能否站稳脚步、获得更好的发展仍未可知。
监管压力加大
近年来，国务院深化简政放权、放管结合、优化服务改革，将更多行政资源从事前审批转移到加强事中事后监管上来。工业和信息化部严格落实国务院“证照分离”改革的总体部署，在全国18个自由贸易试验区针对第二类增值电信业务试行“告知承诺”试点，对于承诺符合相关条件的企业，当场作出审批决定，也包括外资企业。这其中，可能会存在外资企业在不符合条件，但通过承诺制方式获得许可，违规开展经营电信业务的情况。这种形势下更加需要加强事后监管来防范风险。而长久以来，我国电信行业主管部门的人手不足，一直以来只有工业和信息化部和各省、自治区、直辖市通信管理局两级监管部门，给事后监管带来新的挑战。
随着我国不断发展壮大，国际地位逐步提升，掌握了更多的世界话语权，美国则开始采取各种手段对我国开始打压，包括启动贸易战或制裁我国高科技企业，鼓励美资企业从我国撤资，妄图阻止我国的科技发展，试图让我国屈服。同时，欧盟和美国的企业都对我国电信业务开放有一定的诉求，在当前形势下，电信业务开放是我国加强国际交流合作的一个重要筹码，怎样利用好这张牌需要统筹考虑，顺势而为。
提升自身实力，增强国际竞争力
纵观我国电信业务开放历程，结合现有国际国内形势，针对我国电信领域向外资开放，笔者提出如下几点考虑和建议。
第一，充分发挥自贸试验区、试验港的改革开放试点作用。从我国前期的开放进程来看，上海自贸试验区试点发挥了至关重要的作用，其在试点期间经过压力测试，积累了一定的事中、事后监管经验，使更多开放举措得以进一步复制推广，包括电子商务、呼叫中心、存储转发类的国内多方通信服务业务，都是在前期试点基础上在全国范围内推广。为进一步积累试点经验，扩大试点地域范围，上海自贸区的试点开放政策已在全国其他自由贸易试验区复制推广。2020年6月1日，党中央、国务院公布了《海南自由贸易港总体方案》，要加快建设高水平的中国特色自由贸易港，海南具备得天独厚的地理优势，可在安全可控的前提下充分开展试点。未来需要充分利用好海南自贸港这块改革开放试验田，安全有序地推进电信业务开放试点工作，完善网络信息安全管理方式、构建高效有力的安全保障制度。
第二，提升自身实力，增强国际竞争力。为避免电信业务开放对国内产业带来冲击，最为重要的是提升国内企业自身实力，在学习国外先进技术的同时，加强自主研发，掌握关键核心技术。政府方面也应该加大支持力度，制定有利于产业发展的政策，加大财政支持力度，营造有利于产业发展的营商环境。
第三，创新监管方式、加强事中事后监管。面对监管人力不足的问题，监管部门更需要充分发挥技术手段，依托互联网、大数据等新技术创新监管模式提升监管效能。通过搭建监测系统获取各项业务监管点信息，通过数据对比分析，实时监测持证企业经营发展和安全合规情况;充分利用信用管理系统，根据信用情况，对企业分类监管，对失信企业加大检查力度，给企业以威慑，提升企业合法合规经营的意识。
第四，加快健全和完善相关法律法规。目前电信领域上位法缺失，近年来工业和信息化部一直在努力推动《电信法》的出台，但是由于种种原因，目前只有《中华人民共和国电信条例》和《外商投资电信企业管理规定》两项国务院法规，而且都是近20年前所制定，有些内容已经不适合现有形势。我国应尽快推动《电信法》的出台，完善相关法规，为电信业开放发展和监管提供法律保障，更好地促进行业发展，维护企业和用户的利益。
