一、背景
1965年，美国国会依据《老人法》成立了美国老人事务局。美国老人事务局从属美国卫生和人类服务部，是联邦政府贯彻《老人法》的主要管理机构。它的主要职责是开展和实施老龄领域的的研究、组织，协助联邦、州和地方各级机构计划和发展老年人的各项工作，传播与老龄问题的有关信息。老人事务局通过各级组织的努力、政府其它机构和其它组织的协助，直接面向老人群体，实施美国《老人法》拨款的项目，全面规划、发展、支持居家和社区养老服务项目，为老年人提供各种机会和满足他们自主命运的愿望和需求。老人事务局通过网络式的管理结构，来协调和实施全国的老龄工作，这个管理网络覆盖56州和地方老龄管理单位，655个区域单位，226个服务土著美国人和夏威夷人的组织，29000个以上地方服务提供机构。
2003年，美国卫生和人类服务部老人事务局和国家医疗保健制度和医疗补助服务中心首度携手合作，在12个州拨款成立“老人和残障人士资源信息中心”(以下简称“中心”)，在州和社区层级设立“一站式窗口服务”，帮助老人们选择最优的护理服务计划。2004年和2005年分别又有12和19个州相继得到拨款，这样，成立“中心”的州数量达到了43个，在地方一级的“中心”数量达到140多个。截至2006年10月，“中心”大约覆盖了6100万人口，占据美国总人口的29%。“中心”在为期五年的合作议案中共签发了总值达4000万美元的24项预算，各个州政府可运用这些预算协调或重新设计他们各自现有的养老咨询机构和服务网络。“中心”在社区层级提供下列服务：对公众进行如何养老的教育普及，讲解各种现有政府福利和服务项目，帮助申请公共卫生医疗补助，协调与其他民政卫生部门之间的合作(包括疾病预防、营养卫生、交通和住房等)，以及帮助有需要人群根据今后的长期服务需求制定长期的服务计划。
二、信息技术的运用
老人事务局赋予地方老龄管理单位相当多的灵活性，赋予州和地方老龄管理单位足够的自主权以便他们能够设计出符合当地老年人口特殊需求的服务项目，这种灵活性使得各个州和地方政府可以采取不同的方法采集、汇总、管理数据和信息。各级地方政府逐渐意识到，一个统一的信息数据库对协调、管理和整合各地养老服务体系的重要作用，因而积极投入人力物力去发展信息处理系统，以使地方报告的数据符合联邦政府统一的报告要求，这样地方政府能够快速有效地上报项目和资金的使用情况。
在各级政府服务老龄人口和残障人士方面，信息技术得到了不同程度的运用。有些地方政府采用先进的技术，摒弃了过去的以纸张文件为基础的方式，改为中央系统统一处理用户信息，整合不同医疗和社会服务机构的数据库，这样不仅可以很简单地及时更新客户的服务使用情况和他们的个人信息，还可以根据客户的情况变化而把他们推荐到更适合他们的服务机构。除了利用系统统一管理数据信息，各级老龄管理单位还实现了“政务网上化”，大多数关于地方老龄管理单位的服务信息都可在网上找到。例如，美国老龄理事会(National Council on Aging)在网上推出了“福利搜索”(Benefits CheckUp)的工具，查询者只要按工具的提示输入个人信息就可以知道自己符合哪些政府医疗保险的条款。
但是，还有一小部分机构没有积极地采用新技术。其原因有很多：有的是因为没有拥有专业技能的人力资源，有的是没有人力或物力去及时了解门类繁多的新兴技术，以至于很多机构到现在还在用过时的电脑设备、传统的拨号上网和纸张文件处理方式。在有的州，不同部门使用不同的信息处理汇报系统，这就导致了彼此之间无法沟通。
2005年，美国Westat公司受美国州和地方老龄管理单位协会(National Association of State Units on Aging ,NASUA)委托，对49个州和地方老龄管理单位的信息处理系统进行调研。Westat公司在总结报告中提出了他们认为美国老龄信息管理体系中应该改进的4个问题：
⑴对一些数据进行标准化处理，如对政策制定和管理决策最为必需的数据;
⑵消除个人和护理服务提供者对各种不同机构提供重复信息的需要;
⑶能够改善和简化跨越不同服务机构和地域的数据收集形式，以便于不重复地统计服务使用的人数;
⑷利用网络经济对信息系统开发和维护的规模效益来缩减系统开发和维护的费用，同时又不影响市场竞争机制。
Westat公司还在报告中指出，对于州和地方老龄管理单位来说，阻碍发展信息共享体系的主要因素还包括在财政、管理和技术层面。
三、“老人和残障人士资源中心”的运行情况
在“中心”管理和运行过程中，必须运用管理信息系统来支撑日常运作，包括接受新客户、客户的需求评估、护理计划，跟踪服务使用情况和计算费用等。“中心”的运作使得很多州和地方政府不得不改进和升级他们原有的管理信息系统来满足“中心”的运作要求。概括地说，“中心”把大部分资源集中在了以下3个方面：
——建立互动的政府公众网站，在线回答客户的问题，这样使得公众获取信息更加方便;
——通过互联网进行数据分享，以此来共享政府纵向和横向服务系统的信息，使得服务提供机构和政府合作伙伴都可以轻松地整合同一客户的所有相关信息;
——通过使用移动技术，可以使政府医疗补贴的申请过程自动化和简约化，还可以整合客户评估、资格审查和跟踪管理过程。
值得一提的是，在大部分“中心”的形成过程中，IT决策制定机制完成了由地方自主向州政府统一规划的转变。在此之前的很长一段时间，IT的决策都是由地方甚至是部门一级自行决定。自2003年“中心”成立以来，信息技术在政府日常运作中的重要性显得日益突出，各级政府从战略的角度重新审视信息技术在日常政务中应当扮演的角色。很多州政府通过与其它州机关和地方伙伴对话和协调，建立了由上而下横向合作的“中心”组织结构，信息系统成为了合作伙伴能够高效地共享数据的关键，也成为“中心”成功的重要因素之一。
各级政府在帮助“中心”运行的过程中已经在IT技术的基础设施和信息处理方面做出了卓越的成就，但也遇见了很多包括以下几方面内容的障碍：
——缺乏足够的人力和资源;
——在确定系统规范和选择IT/MIS运营商方面的困难;
——由于其它项目而延迟了对IT/MIS方面的投入;
——与合作伙伴在IT系统和处理容量方面存在差异;
——不同部门共享数据方面存在技术障碍;
——不同部门对于在共享数据的同时能否保持保密性和安全性的问题上存在不同认识。
四、美国养老体系中的技术创新——各州的案例
由于各级政府和机构采用了新技术，所以管理和服务提供体系变得更加简单、高效和周到，并具有共同性和差异性。以下简单介绍阿肯色、明尼苏达、南卡罗林纳和华盛顿4个州如何建立横跨不同部门组织项目的信息体系。
在阿肯色州(Arkansas)，该州的网络管理系统包括了一个统一的数据库、一个信息和咨询(Information & Referral)联络纪录数据库和一个消费者评估和注册(Consumer Assessment Referral and Enrollment，CARE)工具。信息和咨询联络纪录数据库起到方便工作人员跟踪记录消费者的联络记录、人数统计、信息提及请求、提及结果和后续总结等作用;消费者评估和注册工具是多个代办处注册客户和记录跟踪客户信息的唯一系统，它使多个办事机构可以在同一信息系统内了解注册客户并跟踪客户信息的变化，避免信息的重复输入。在实地工作中，全程管理责任人使用手提电脑在现场填交客户评估表格，他们还使用便携式的具有扫描功能的打印机来扫描复制客户用于资格审定的财务文件，以省去客户必须委托第三方代为复制他们个人文件的麻烦。但是，在阿肯色州西南地区“中心”覆盖的12个县乡区，互联网接入并不普及，这给全程管理责任人进行的家庭访问造成了很多不便。为了解决这个技术问题，当地“中心”的IT运营商在全程管理责任人的手提电脑上安装了网上申请表格，这样全程管理责任人可以先按照申请表格输入数据，然后在有互联网接入的地方上传表格即可。IT技术的运用，方便了全程管理责任人和服务提供机构的沟通，节省了时间和旅行费用，缩短了对客户资格审定的时间。
在明尼苏达州(Minnesota)，该州的“中心”依托现有的社区服务场所建立了老龄服务网络。这个网络包括了落户社区的服务接入点、一个动态的面向老龄人和服务提供者的网上资源数据库(www.MinnesotaHelp.info)、书面文件和免费的电话协助(老龄热线和残障人士热线)。人们可以在许多地方方便地接入这种服务网络，如卫生诊所、社区代办处、医院、药房、图书馆、老人中心、信仰团体、福利事业、公共卫生办公室以及工作单位。明尼苏达州Hennepin县的“中心”服务点坐落在县公共图书馆。图书馆里有4台预设了老龄人士相关服务资料的电脑，“中心”还对图书馆管理员进行培训，指导他们如何帮助人们了解使用网上资源数据库和咨询热线。明尼苏达州网上资源数据库的一个重要功能是允许消费者通过完成一个非正式的评估来预测他们对长期服务的需要。一旦用户填入了信息，数据库会根据用户填入的信息来设计一个服务方案，用户可以直接施行这一方案或者咨询相关人员来获取进一步的帮助。
在南卡罗林纳州(South Carolina)，该州的老龄办公室基于互联网开发了包含各方信息的管理信息系统(SC ACCESS, http://www.scaccesshelp.org)。该套系统具有以下功能：用户可以根据地理位置(如邮政编码)搜索信息和资源，服务提供机构可以依托全程管理系统跟踪客户的需求变化和服务进展，此外这个系统允许政府特许的服务提供者在系统中互相推荐客户。
在华盛顿州(Washington)，该州建立了类似于阿肯色州和南卡罗林纳州的网上数据库和网上资格审定系统，此举大大提高了政府的运作效率。除此以外，华盛顿州居家护理质量监督局(Washington’s Home Care Quality Authority)还在监督局的网站上公布居家护理工作人员的登记名册，名册详细地陈述了工作人员的技能、训练程度、服务项目种类和价格。服务提供机构可以搜索相关居家护理的工作机会，潜在的客户可以在网上寻找合格的服务提供者。
上述4个州的“中心”都贯彻了“政府信息网上化”的宗旨，在建立了网上数据库和网上资格审定系统、提高了政府的运作效率的同时，又根据各自的情况提供了适合当地情况的服务项目，例如华盛顿州的网上护理人员名册，明尼苏达州的养老服务社区化和阿肯色州的资格审定便携化。
在各个州积极采纳新技术提高管理效率的同时，美国老龄管理局也在不懈努力，致力于使每个老人只要提出要求就都能够得到需要的服务，使他们平安地居家养老或在社区养老。美国老龄管理局的全国信息和响应系统，每年回答约1400万个获取信息和帮助的请求。老年人及其照料者可以通过1800免费电话和支持系统与州及地方的各种服务资源进行接触，以获得对美国老人法拨款项目，诸如健康保健、集体伙食或上门送饭、日托照料、消费者权益、老年人权益、交通、住房、养老金等内容的各项信息及服务。网上信息服务，使得老年人与服务资源可以直接进行沟通。全国老龄服务网不断开辟新的网上服务领域，比如最近政府投资建设了网上家庭和社区服务机构对医疗保险受益人的响应系统，使老人和家庭能够直接选择和决定医疗保险项目适用的保险。网上信息系统越来越有效地帮助老年人独立地居家养老。
五、对信息技术的展望
可以预见，在今后的5-7年内，技术领域内的一些重大发展和变动，将进一步提高和改进美国养老体系的服务机制。
在美国，互联网接入已经接近饱和，各种组织迅速地适应和利用网络信息 (networked information), 这对组织的工作方法和组织构造都具有重大的影响，使其从200多年前奠定的经典传统的官僚组织向网络范式的组织模型演变(the paradigm of the network as an organizing principle of all organizations)。
在上述组织演变过程中，人们可预见到的技术推动力包括以下4个方面：
⒈宽带加速
互联网的连通速度将持续上升，这为政府提供了全新沟通方式和内容，包括网上录影和网上电话等等。
⒉网络变得无处不在
在过去几年里，建筑内和公共场所的无线网络连接点(Hot Spots)迅速增加。在过去的两年内，便携式电脑的销售数量已经超过台式机的数量。连结点的增多、城市和区域性的宽带覆盖面的增大，将使得移动网络的接入变得更加普及。届时人们将有能力在任何地方、任何时间去访问信息，这将对组织运作形式造成重大冲击。
⒊数据分享和合作
在过去20年里，电子数据主要被局限在收集和使用数据的组织之内，而来自各方面强大的压力迫使政府机构不得不分享信息，以及通过横向的合作来为消费者提供服务，这样使得原有的组织结构的分界变得模糊。最新的商业运作模式是允许配置不兼容的计算机系统分享数据，并且把横向和纵向的组织混合在一起为消费者提供“一站式服务”，这个趋势在今后的10年内肯定也将继续。
⒋开放的数据共享标准
数据分享已经历了质的转变，从封闭、私有的数据标准转变成开放、共享的数据标准。原来的私有数据标准把数据“锁定”在某种计算机数据使用程序上，这种做法以前很是普遍;但现在随着对数据交换、分享和合作需求的增多，私有数据标准更多地被开放的数据标准取代。这种开放的数据标准允许许多不同的组织分享数据，并成为越来越多需要灵活性和跨组织合作的机构的首选策略。开放的数据共享标准同时也减少了“厂商锁定”的现象，不会因为使用独特的数据形式而每年不得不支付同一个供应商数据系统升级的费用。采用开放式的标准还允许组织利用许多新技术来简化服务交付、业务流程，并且提高与其他组织合作的能力。
以上这4个方面的推动力已经对政府服务的提供方式和组织构造产生了深远的影响。这个趋势在未来的几年内将延续下去，继续改变传统的商业模式，提供新的服务理念。总之，它将打破传统的独立运作的组织范式(paradigm)而朝一个类似于网络的范式转移。
六、挑战与对策
计算机行业有一个并不算秘密的秘密，那就是很多投入巨大的系统开发项目以失败告终，从而造成巨大的经济和人力上的损失。这也是系统开发与其它项目的不同之处——投入和产出未必成正比。因此我们在憧憬上述4大技术推动力将对政务带来方便的同时，也不可盲目地相信系统开发商的承诺。
在管理科学中专门有这么一种情况，即整个一个领域应对如何按时、按预算管理一个软件开发项目。这方面的知识对想知道如何确保系统开发商按合同完成任务的管理者而言是很重要的。供应商在过去是否顺利完成类似的任务，是否强调计划的重要性，是否有足够的人力来支持项目，这些都是可以用来评估供应商的标准。通过研究表明，普遍的想法是：好系统通常是有小团队研发出来的。与此相反的是，通常只有更多人力投入的系统开发项目才可能在截止日期前完成任务。
决定系统开发项目能够成功最重要的的因素是政府明白他们真正需要什么，并能够使系统开发商明白他们的意图。通常来说，软件开发项目80%的工作是：建立正确的组织功能模型和使用业务流程图;业务流程塑造技术对于完成这部分工作任务是至关重要的。
作者简介：
沈晨，毕业于美国乔治华盛顿大学公共管理系，获公共管理硕士学位(MPA);此前于上海外国语大学法学院获学士学位。现供职于美国著名的医疗保健和社会服务咨询公司——The Lewin Group，为联邦政府、州和地方政府提供策略咨询。
